Consiglio di Stato: parere sul nuovo Regolamento per i fondi a favore delle Vittime (mafia, estorsione e usura)
Pubblicato il 03/08/18 08:53 [Doc.5040]
di Giuseppe Buffone, Magistrato addetto al Ministero della Giustizia - Direzione generale della giustizia civile, Dipartimento per gli affari di giustizia



Cons. Stato, sez. consultiva atti normativi, parere 26 luglio 2018 n. 1994 (Pres. Zucchelli, est. Ciuffetti)

Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante "Regolamento concernente le vittime dei reati intenzionali violenti recante modifiche e integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 19 febbraio 2014, n. 60, di disciplina del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura" ai sensi dell'art. 14, comma 5, della legge n. 122 del 2016 - parere

LA SEZIONE
1. Il Ministero dell'Interno riferisce che lo schema in oggetto detta disposizioni di adeguamento del regolamento contenuto nel D.P.R. 19 febbraio 2014, n. 60, che disciplina il Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura, per "renderlo funzionale all'esigenza di tutela delle vittime dei reati intenzionali violenti", per le quali la legge n. 122 del 2016 ha previsto un meccanismo di indennizzo posto a carico di tale Fondo.
1.1. Il provvedimento ├Ę stato approvato, in via preliminare, dal Consiglio dei Ministri il 16 marzo 2018 ed ├Ę stato trasmesso con relazione debitamente vistata dal Sottosegretario di Stato con delega per la materia, che ne illustra contenuti e finalit├á. Esso ├Ę accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnico finanziaria, dalla relazione di analisi di impatto della regolazione (AIR) e dalla relazione tecnico normativa (ATN). Sia lo schema e che le prescritte relazioni sono positivamente verificate dal Ministero dell'Economia e Finanze. Sono allegati i concerti resi dal Ministero della Giustizia, dal Ministero dell'Economia e delle Finanze e dal Ministero dello Sviluppo Economico e, che hanno espresso l'assenso all'ulteriore seguito del provvedimento. E' altres├Č allegato il parere favorevole del Garante per la protezione dei dati personali. In sede di concerto, l'Ufficio legislativo finanze ha evidenziato l'opportunit├á, con riferimento alla definizione di spese mediche e assistenziali, contenuta nell'articolo 1, comma 2, lett. a), n. 2) dello schema, basata sul richiamo alle spese sanitarie di cui all'articolo 15, comma 1, lettera c), del D.P.R. n. 917/1986, recante Testo unico delle imposte sui redditi, "di inserire anche il richiamo all'articolo 10, comma 1, lettera b), del medesimo testo unico. Ci├▓ al fine di garantire completezza alla definizione delle spese sanitarie". Tale suggerimento ├Ę stato recepito nel testo trasmesso.
1. 2. Lo schema costituisce attuazione dell'articolo 14, comma 5, della legge 7 luglio 2016, n. 122, legge europea 2015-2016. Gli articoli da 11 a 16 di tale legge mirano a superare la procedura di infrazione 2011/4147, avviata in conseguenza del recepimento parziale della direttiva 2004/80/CE, relativa all'indennizzo delle vittime di reato, effettuato con il decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 204. A tal fine, con le disposizioni contenute in tali articoli, il Fondo di rotazione per la solidariet├á alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura viene destinato anche all'indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti, fatte salve le provvidenze in favore delle vittime di determinati reati previste da altre disposizioni di legge, se pi├╣ favorevoli. Pertanto, l'articolo 11 riconosce il diritto all'indennizzo a carico dello Stato alla vittima di un reato doloso commesso con violenza alla persona, e comunque del reato di cui all'art. 603-bis del codice penale, ad eccezione dei reati di percosse e lesioni personali, a meno che non siano aggravati (comma 1). L'indennizzo spetta per la rifusione delle spese mediche e assistenziali, salvo che per i fatti di violenza sessuale e di omicidio, in favore delle cui vittime, ovvero degli aventi diritto, l'indennizzo ├Ę comunque elargito anche in assenza di spese mediche e assistenziali (comma 2).
1.3. La legge n. 167 del 2017, legge europea per il 2017, a parziale modifica dell'articolo 12 della legge n. 122 del 2016, in tema di condizioni per l'accesso all'indennizzo, ha riconosciuto il diritto all'indennizzo anche alle vittime dei reati intenzionali violenti commessi successivamente al 30 giugno 2005 e prima della data di entrata in vigore della stessa legge n. 122 del 2016.
1.4. In seguito, con l'art. 11 della legge n. 4 del 2018, recante "Modifiche al codice civile, al codice penale, al codice di procedura penale e altre disposizioni in favore degli orfani per crimini domestici", sono state estese a questi ultimi le provvidenze del Fondo, che ha assunto la denominazione di "Fondo di rotazione per la solidariet├á alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell'usura e dei reati intenzionali violenti nonch├ę agli orfani per crimini domestici". Tale articolo ha incrementato le risorse finanziarie del Fondo, a decorrere dal 2017, finalizzando specificamente l'incremento a sostegno della categoria degli orfani per crimini domestici e ha demandato, con il comma 2, ad un regolamento adottato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'istruzione, dell'universit├á e della ricerca, con il Ministro dell'interno, con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro della salute, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge n.4/2018, la determinazione dei criteri e delle modalit├á per l'utilizzazione delle risorse aggiuntive e per l'accesso agli interventi mediante le stesse finanziati.
1.5. Il decreto del Ministro dell'interno e del Ministro della giustizia, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, del 31 agosto 2017, ha poi determinato gli importi dell'indennizzo per le vittime di reati intenzionali violenti, da erogare nei limiti delle disponibilità del Fondo.
2. La disciplina del Fondo cui si riferisce lo schema in esame trae origine dalla legge n. 44 del 1999, che aveva previsto un Fondo per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura, poi unificato con il Fondo di rotazione per la solidariet├á alle vittime dei reati di tipo mafioso, di cui alla legge n. 512 del 1999, ad opera dell'art. 2, comma 6-sexies, del decreto-legge n. 225 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 10 del 2011. Il Fondo derivante da tale unificazione ├Ę stato denominato "Fondo di rotazione per la solidariet├á alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura". La denominazione del Fondo ├Ę poi mutata, unitamente alle finalit├á di destinazione, con il citato art. 11, comma 4, della legge n. 4 del 2018.
2.1. Il funzionamento del Fondo ├Ę stato disciplinato con il regolamento approvato con D.P.R. 19 febbraio 2014, n. 60, ai sensi dell'articolo 2, comma 6-sexies, del citato decreto-legge n. 225 del 2010. Tale regolamento consta di tre titoli, di cui il primo reca disposizioni comuni per i procedimenti previsti rispettivamente dal titolo II e dal titolo III per il conseguimento dei benefici spettanti alle vittime dei reati di tipo mafioso e per il conseguimento dei benefici spettanti alle vittime delle richieste estorsive e dell'usura.
Su tale regolamento interviene l'atto in esame, in base a quanto previsto dal citato art. 14, comma 5, della legge n. 122 del 2016, che, come sopra notato, demanda ad un regolamento, da adottare ex articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, l'adozione delle modifiche della disciplina contenuta nel D.P.R. 19 febbraio 2014, n. 60, necessarie per adeguarla alle ulteriori finalità relative ai benefici in favore delle vittime dei reati intenzionali violenti.
3. Lo schema ├Ę composto da quattro articoli, che introducono novelle nel testo del D.P.R. 19 febbraio 2014, n. 60.
4. Il titolo dello schema denomina il fondo come "Fondo di rotazione per la solidariet├á alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura". Nonostante nelle premesse dello schema sia espressamente richiamato l'art. 11, comma 4, della legge n. 4 del 2018 e tale legge sia citata nella relazione illustrativa e in quella tecnico finanziaria, nel titolo dello schema non ├Ę riprodotta la seguente nuova denominazione assunta dal Fondo per effetto proprio del citato art. 11, comma 4: "Fondo di rotazione per la solidariet├á alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell'usura e dei reati intenzionali violenti nonch├ę agli orfani per crimini domestici". Pertanto, il titolo dello schema deve essere modificato in conformit├á a tale denominazione.
5. L'art. 1, comma 1, modifica il titolo del decreto del Presidente della Repubblica 19 febbraio 2014, n. 60, come segue: "Regolamento concernente i procedimenti per il conseguimento dei benefici spettanti alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive, dell'usura e dei reati intenzionali violenti". Il regolamento non dispone in merito alle risorse destinate agli orfani di crimini domestici in quanto, per la determinazione dei criteri e delle modalità per l'utilizzazione delle risorse del Fondo destinate a tale categoria di soggetti e per l'accesso agli interventi mediante le stesse finanziati, il citato articolo 11 della legge n. 4 del 2018, al comma 2, stabilisce una riserva in favore di regolamento ministeriale, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 4 del 2018. La disciplina che sarà introdotta con tale regolamento, non ancora adottato, dovrà essere coordinata con quella contenuta nel D.P.R. n. 60 del 2014, in coerenza con quanto previsto dall'art. 17, comma 3, terzo periodo, della legge n. 400 del 1988.
5.1. L'art. 1, comma 2, stabilisce modifiche del citato d.P.R. n. 60 del 2014, di carattere pressoch├ę formale. In particolare, l'art. 1, comma 2, lett. a), n. 1, sostituisce la definizione della parola "Fondo" con una definizione non coerente con la denominazione dello stesso Fondo introdotta dall'art. 11, comma 4, della legge n. 4 del 2018 e, pertanto, tale denominazione deve essere modificata in coerenza con quest'ultima disposizione.
6. L'art. 2 aggiunge al testo novellato il titolo III bis, composto dagli articoli da 27-bis a 27- sexies. Tale titolo introduce un procedimento ad hoc per l'accesso al Fondo per le vittime dei reati intenzionali violenti, che affianca i procedimenti già previsti dai titoli II e III, rispettivamente, per l'accesso al fondo per il conseguimento dei benefici spettanti alle vittime dei reati di tipo mafioso e per l'accesso al fondo per il conseguimento dei benefici spettanti alle vittime delle richieste estorsive e dell'usura.
6.1. L'art. 27-bis disciplina la domanda di accesso al Fondo, stabilendo che essa ├Ę presentata, "a pena di decadenza dal diritto all'indennizzo, nel termine di sessanta giorni dalla decisione che ha definito il giudizio per essere ignoto l'autore del reato ovvero dall'ultimo atto dell'azione esecutiva infruttuosamente esperita sulla base della sentenza di condanna al risarcimento pronunciata nei confronti dell'autore del reato, ovvero dalla data del passaggio in giudicato della sentenza penale nei casi in cui l'azione esecutiva non debba essere esperita". In ordine all'inciso "a pena di decadenza", che non trova riscontro nell'art. 12, comma 2, della legge n. 122 del 2016, va notato che la domanda alla quale lo schema in esame intende apporre un termine decadenziale costituisce strumento di esercizio di un diritto soggettivo, avente ad oggetto un beneficio la cui concessione ├Ę condizionata solo alla sussistenza di tutti i requisiti stabiliti dagli artt. 11 e 12 della citata legge n. 122 del 2016. Concorre a configurare in termini di diritto soggettivo la posizione dei soggetti titolati a presentare la domanda di indennizzo - e a tutelarla da effetti suscettibili di inciderla derivanti da incapienza del Fondo - l'art. 14, comma 4, della medesima legge, che dispone che "in caso di disponibilit├á finanziarie insufficienti nell'anno di riferimento a soddisfare gli aventi diritto, ├Ę possibile per gli stessi un accesso al Fondo in quota proporzionale e l'integrazione delle somme non percepite dal Fondo medesimo negli anni successivi". Pertanto, l'inciso "a pena di decadenza" deve essere soppresso.
Infatti, il regime delle decadenze per l'esercizio di un diritto soggettivo pu├▓ essere introdotto solo da norma primaria e non da norma secondaria (regolamentare). Pertanto, poich├ę la norma primaria che sostiene la legittimit├á del presente regolamento non contiene alcuna indicazione in merito alla decadenza dal diritto, questa non pu├▓ essere introdotta dal provvedimento in esame, e quindi a tale diritto si applica esclusivamente l'ordinario regime della prescrizione.
6.2. L'art. 27-ter disciplina l'istruttoria della domanda di accesso al Fondo, che ├Ę attribuita alla competenza della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo. L'art. 27-quater reca disposizioni circa la deliberazione sulla domanda effettuata dal Comitato di solidariet├á antimafia e per le vittime dei reati intenzionali violenti. L'art 27-quinquies concerne le domande presentate dalle vittime di reati intenzionali violenti commessi dopo il 30 giugno 2005 e prima della data di entrata in vigore della citata legge n. 122 del 2016.
6.3. L'art. 27-sexies contiene disposizioni in merito alla revoca di indennizzi gi├á concessi. Le lettere a) e b) del comma 1 di tale articolo riproducono sostanzialmente la formulazione delle analoghe disposizioni stabilite nell'art. 14, comma 1, lett. a) e b) del vigente regolamento, per la revoca dei benefici concessi per le vittime di reati di tipo mafioso. La lett. a) prevede la revoca del beneficio "qualora, a seguito di specifico giudizio di revisione, la sentenza di condanna per uno dei reati di cui all'articolo 11 della legge 7 luglio 2016, n. 122, sia stata revocata con decisione passata in giudicato". La revoca ├Ę configurata dalla disposizione in esame come un automatismo consequenziale alla revisione, che prescinde dalla considerazione delle relative motivazioni. Tuttavia, va notato che tali motivazioni potrebbero invece, a seconda delle fattispecie, lasciare integri i presupposti di legge per il godimento del beneficio. Anche la lett. b) configura la revoca come effetto senz'altro consequenziale, che prescinde da qualsiasi valutazione da parte dell'organo competente alla revoca, "qualora, in sede di definizione dell'impugnativa della sentenza civile di liquidazione del danno, ovvero della sentenza di condanna al pagamento della provvisionale di cui all'articolo 12, comma 1, lettera b), della citata legge n. 122 del 2016, sia venuto meno il titolo al risarcimento concesso e con esso quello all'indennizzo". Appare opportuno notare che il vigente D.P.R. n. 60 del 2014 non si limita a prevedere solo fattispecie di revoca. Infatti l'art. 14, comma 2, di tale regolamento prevede la riforma della deliberazione di accoglimento della domanda con deliberazione del competente Comitato, "qualora, in sede di definizione delle impugnative" della sentenza civile di liquidazione del danno o della sentenza di condanna al pagamento di provvisionale "sia stato modificato l'ammontare del risarcimento dovuto". Se il margine di valutazione che residua in capo al Comitato in tale ipotesi ├Ę contenuto nei limiti della descrizione della fattispecie contenuta nel citato art. 14 del D.P.R. n. 60 del 2014, tuttavia la previsione dell'istituto della riforma ├Ę indicativa della constatazione dell'eventualit├á di fattispecie che non possono essere regolate solo in termini del tutto automatici. Appare quindi opportuno, alla luce di quanto sopra, invitare l'Amministrazione a considerare l'opportunit├á di introdurre nell'art. 27 sexies, comma 1, lett. a), in fine, l'inciso "valutate le ragioni della revisione" e di inserire un'analoga clausola valutativa nella lett. b) del comma 1 dello stesso articolo.
Inoltre il termine improprio e atecnico "impugnativa" deve essere sostituito dal pi├╣ corretto termine: "impugnazione".
6.3.1 Lo stesso art. 27-sexies, al comma 2, recepisce la condizione di accesso ai benefici del Fondo stabilita dall'art. 12, comma 1, lett. e), della legge n. 122 del 2016, costituita dalla circostanza che la vittima non abbia percepito, per lo stesso fatto, somme di importo superiore a 5.000 euro erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati. A tal fine il comma in esame stabilisce che "Quando dalle informazioni acquisite risulta che la vittima, dopo aver conseguito l'indennizzo, ha egualmente percepito per lo stesso fatto somme di importo superiore a 5.000 euro, erogate a qualsiasi titolo da soggetti pubblici o privati, il Comitato di solidarietà antimafia e per le vittime dei reati intenzionali violenti delibera la revoca del beneficio ed il recupero degli importi corrisposti alla vittima a titolo di indennizzo". In merito alla formulazione di tale disposizione, si nota che il riferimento alle "informazioni acquisite" non consente di risalire al procedimento a tal fine seguito, che, quindi, andrebbe esplicitato. Occorre pertanto che nel regolamento sia prevista l'applicazione degli artt. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, specificando che le "informazioni" dalle quali scaturisce la potestà di revoca del beneficio devono necessariamente essere assunte formalmente e legittimamente (con esclusione ad esempio di segnalazioni anonime) attraverso un qualsiasi procedimento formale del quale possa essere garantita la ostensibilità, la giustificazione e la motivazione.
Si nota inoltre che la mera riproduzione degli incisi di legge "egualmente percepito per lo stesso fatto" ed "erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati" non sembra consentire, in sede di disciplina attuativa, l'individuazione della portata normativa degli stessi incisi. Essa deve essere contenuta nei limiti del rapporto di diretta ed immediata conseguenzialit├á giuridica tra il fatto e la percezione di somme. In mancanza di tale rapporto, devono restare escluse dall'ambito della clausola di esclusione le fattispecie in cui il fatto costituisca mera occasione per la percezione di somme, percezione che, quindi, non si configura in tal caso come effetto necessario del fatto stesso ossia conseguenza giuridicamente non eliminabile. Delineato in tal modo il perimetro di applicazione della condizione stabilita dall'art. 12, comma 1, lett. e), della legge n. 122 del 2016, ne deriva che l'erogazione di somme di importo superiore a 5.000 euro da parte di soggetti pubblici o privati deve trovare esclusivamente nel fatto dal quale ├Ę derivato il titolo all'indennizzo la sua causa giuridica necessitata.
7. L'art. 3 demanda a decreto del Ministro dell'interno, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dell'atto in esame, l'adozione delle necessarie modifiche alla concessione alla Consap per la gestione del Fondo. Anche tale articolo utilizza la denominazione del Fondo precedente all'entrata in vigore della legge n. 4 del 2018, che, quindi, deve essere modificata.
8. L'art. 4 prevede che il Commissario per il coordinamento delle iniziative di solidarietà per le vittime dei reati di tipo mafioso e dei reati intenzionali violenti trasmette annualmente al Ministro dell'interno ed al Ministro della giustizia una relazione contenente i dati relativi alle domande presentate, alle delibere adottate e all'importo complessivamente erogato alle vittime dei reati intenzionali violenti.
9. A titolo di mera collaborazione, da un punto di vista formale, si suggerisce di ordinare le premesse dell'atto in ordine cronologico e di sostituire, nell'art. 27 sexies, comma 1, lett. a), la parola "impugnativa" con la parola "impugnazione".

P.Q.M.
Esprime parere favorevole con le condizioni e le osservazioni di cui in motivazione.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carla Ciuffetti Claudio Zucchelli

IL SEGRETARIO
Maurizio De Paolis


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