Le deliberazioni dell'Autorità indipendente in materia tariffaria non possono porsi in contrasto col principio di irretroattività
Pubblicato il 16/01/20 00:00 [Doc.7063]
di Redazione IL CASO.it


Le deliberazioni dell'Autorità indipendente in materia tariffaria, adottate nell'esercizio del potere regolatorio in relazione al servizio idrico integrato, che sono nella forma pur sempre atti amministrativi, in ragione della natura del soggetto da cui provengono, senza che abbia rilievo se siano atti normativi o atti a contenuto generale, non possono porsi in contrasto col principio di irretroattività.

In particolare, i provvedimenti amministrativi con cui sono previste maggiori somme a titolo di conguagli per partite pregresse, variando per il passato le condizioni economiche ai fini del recupero delle perdite accumulate in esercizi precedenti, diversamente dalla previsione di conguagli annuali come componente ordinaria della tariffa ai fini del recupero dei costi assunti, debbono considerarsi illegittimi per violazione dell'art. 11 disp. prel. cod. civ., con accertamento incidentale. Come tali debbono essere disapplicati, limitatamente al rapporto individuale di utenza dedotto in giudizio (fattispecie attinente ai conguagli per partite pregresse previsti per gli anni precedenti al 2012, di cui alla deliberazione dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il servizio idrico n. 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, allegato A, art. 31, e alla deliberazione del Commissario straordinario per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna n. 18 del 26 giugno 2014).

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Trib. Oristano, 8 novembre 2019 (Giud. Angioi).

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione notificata il 30 novembre 2016, L. P. ha convenuto in giudizio la A. s.p.a., ex art. 3 del R.D. n. 639 del 1910, in opposizione alla ingiunzione fiscale emessa il 21 ottobre 2016 e notificata il 31 ottobre 2016, per il pagamento della somma complessiva di Euro 5.357,13, a titolo di corrispettivi della fornitura idrica ad uso domestico, relativa alla casa di abitazione in (omissis), deducendo la illegittimità della procedura di riscossione, contestando la pretesa creditoria e chiedendo quanto segue: in via pregiudiziale, annullarsi l'ingiunzione opposta, in quanto inefficace come titolo esecutivo; nel merito, dichiararsi prescritta ogni ragione di credito antecedente al quinquennio dalla data di emissione della fattura posta a base di ingiunzione, emessa il 6 giugno 2014, e dichiararsi, per il resto, non dovuta la somma da essa portata ed obbligata la società, invece, a calcolare i consumi secondo la media storica o, in mancanza, secondo la media statistica; in aggiunta, previa disapplicazione della delibera n. 18/2014 del Commissario della gestione straordinaria per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna e della delibera n. 643/2013 dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, dichiararsi la insussistenza del debito per la somma di Euro 436,33, a titolo di conguagli regolatori o conguagli per partite pregresse per gli anni 2005/2011, oggetto di altra fattura, emessa il 28 aprile 2016.
Si è costituita in giudizio la A. s.p.a., contestando il fondamento delle domande e concludendo per il rigetto dell'opposizione e la conferma dell'ingiunzione opposta ovvero, in via subordinata, per l'accertamento del dovuto, nonché, sui conguagli regolatori, eccependo il divieto di ultrapetizione, in via subordinata il difetto di giurisdizione ed in via ulteriormente subordinata la infondatezza della domanda.
La causa, istruita a mezzo di documenti, all'udienza del giorno 14 giugno 2019 è stata tenuta in decisione sulle conclusioni sopra trascritte, concessi i termini per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. I motivi di opposizione sono i seguenti.
1.1. Col primo motivo, si deduce la violazione dell'art. 17 del D.Lgs. n. 46 del 1999, in relazione alla diversità ed alternatività degli istituti della riscossione mediante ruolo e della riscossione mediante ingiunzione fiscale, nel senso che l'ingiunzione di pagamento non costituirebbe strumento di riscossione, ma soltanto atto prodromico e funzionale alla iscrizione a ruolo, privo di efficacia esecutiva ed inidoneo a supportare la eventuale esecuzione.
1.2. Col secondo motivo, si deduce la falsa attestazione, nella premessa dell'ingiunzione opposta, in ordine all'assenza di cause ostative ed alla presenza delle condizioni di certezza, liquidità ed esigibilità del credito, laddove la fattura del 6 giugno 2014 ha formato oggetto sia di procedura di reclamo che di procedura di conciliazione, rimaste inevase.
1.3. Col terzo motivo, nel merito, si contesta la somma portata dall'ingiunzione di pagamento, nei presupposti e nella misura.
1.3.1. Sotto la lettera A, si eccepisce la prescrizione dei corrispettivi maturati anteriormente al quinquennio antecedente alla emissione della fattura del 6 giugno 2014.
1.3.2. Sotto la lettera B, si eccepisce la violazione del regolamento del servizio idrico integrato e della carta del servizio in relazione alla mancanza della prescritta periodicità delle letture e delle fatture. Si sostiene, in particolare, che se la convenuta avesse adempiuto i propri obblighi avrebbe posto l'attore in condizione di rendersi conto dell'anomalia nei consumi contabilizzati, in quanto di gran lunga superiori al suo normale fabbisogno ed a quelli medi. Si eccepisce, altresì, la violazione del regolamento e della carta del servizio per mancata segnalazione dei consumi anomali, che vengono ricondotti a una perdita occulta riscontrata nell'impianto idrico dell'utente. A fronte di tale anomalia, si eccepisce ulteriormente che il gestore avrebbe dovuto ricostruire i consumi, in applicazione dell'art. B.35 del regolamento, sulla base di quelli rilevati negli anni precedenti in analoghe condizioni e, in mancanza di consumi storici utili, sulla base di quelli medi statistici ricavabili in funzione della tipologia di utenza.
1.4. Col quarto motivo, si contesta il titolo per richiedere il pagamento e procedere alla riscossione, con riferimento alla omessa risposta al reclamo ed alla omessa istruzione della domanda di adesione alla conciliazione paritetica, in violazione dei principi di correttezza e buona fede, nonché dell'accordo concluso con le associazioni dei consumatori maggiormente rappresentative in data 3 dicembre 2008, oltre che degli artt. 24 e 25 del codice del consumo, per aver la società agito per il recupero di un credito contestato.
1.5. Col quinto motivo, si estende la domanda alla fattura del 28 aprile 2016, con cui la società ha richiesto il pagamento della somma di Euro 436,33, a titolo di conguagli o partite pregresse per gli anni 2005/2011. In proposito, si contesta la spettanza di tale quota aggiuntiva del corrispettivo del servizio e si censura la pretesa revisione tariffaria, in quanto il nesso sinallagmatico che lega l'utente al gestore non consentirebbe, in tesi, alcun prelievo coattivo, cioè un obbligo di pagamento svincolato dalla regola della corrispettività, posta dall'art. 154, primo comma, del D.Lgs. n. 152 del 2006, insuscettibile di elisione ad opera di provvedimenti amministrativi, in forza del principio di gerarchia delle fonti. In ogni caso, si eccepisce che la delibera n. 18 del 26 giugno 2014 del Commissario della gestione straordinaria per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna sia stata assunta da soggetto privo di attribuzione, in quanto il relativo potere sarebbe stato esercitato dopo scaduto il termine di cui all'art. 2, comma 86-bis, primo e secondo periodo, della L. n. 191 del 2009, come prorogato dall'art. 13, comma 2, del D.L. n. 216 del 2011, ed in violazione della disciplina di settore, della convenzione stipulata con il gestore e del principio di irretroattività degli atti amministrativi, ai sensi dell'art. 11 delle preleggi, in quanto l'intenzione sarebbe quella di far retroagire i pretesi conguagli, oltretutto con eccesso di potere; motivi per cui si invoca la disapplicazione, in forza della L. n. 2248 del 1865, art. 5, all. E. Altresì, si eccepisce la illegittimità della delibera 643/2013/R/IDR, all. A, artt. 31 e 32, dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, in quanto, per funzione istituzionale, ad essa non sarebbe dato di incidere sui contratti, se non in termini di maggior favore per l'utente e, comunque, la modifica non sarebbe stata preceduta da adeguata ed accessibile informazione nei confronti del consumatore e si risolverebbe in una clausola abusiva, in contrasto con l'art. 2 del codice del consumo e con l'art. 153 del trattato UE. Infine, ove ritenuta la legittimità della pretesa, se ne contesta l'entità e, comunque, si eccepisce la prescrizione del relativo diritto.
1.6. Col sesto motivo, infine, si ribadisce di non dispensare la controparte dall'onere della prova di tutte le ragioni di credito.
2. I primi due motivi, che si prestano a esame congiunto per comunanza di questioni, sono irrilevanti.
2.1. Secondo la giurisprudenza consolidata, lo speciale procedimento d'ingiunzione disciplinato dal R.D. n. 639 del 1910 è esperibile, da parte della pubblica amministrazione, non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento. Il limite a cui essa è sottoposta è che il credito, in base al quale viene emesso l'ordine di pagamento, sia certo, liquido ed esigibile, dovendo la sua individuazione, la sua quantificazione e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali la pubblica amministrazione dispone di un mero potere di accertamento. La valutazione, in concreto, della sussistenza dei presupposti di certezza, liquidità ed esigibilità del credito si risolve in un accertamento di merito (Cass. sez. un. n. 11992 del 2009).
2.2. Ciò premesso, il confine del legittimo esercizio del potere di ricognizione, secondo tariffe prestabilite, deve ritenersi violato con riguardo all'atto d'ingiunzione impugnato, relativamente alla determinazione del preciso ammontare del diritto fatto valere, per i motivi di seguito assunti a fondamento della decisione, a prescindere dalla questione pregiudiziale attinente alla regolarità o meno del procedimento di riscossione coattiva contestualmente preannunciato dal gestore del servizio idrico integrato, costituito in forma di società per azioni a partecipazione pubblica, come tale autorizzata al recupero mediante ruolo dei crediti verso gli utenti nelle forme di cui all'art. 17, commi 3-bis e 3-ter, del D.Lgs. n. 46 del 1999, secondo il testo vigente; questione che, oltre a non costituire la ragione più liquida, non ha concreta ed attuale rilevanza ai fini del decidere, in applicazione del principio secondo cui l'eventuale accoglimento anche parziale dell'opposizione implica l'annullamento dell'ingiunzione e non esclude, se del caso, la condanna dell'opponente al pagamento, in favore dell'amministrazione opposta, di quanto risulti, comunque, dovuto (cfr. Cass. n. 19669 del 2006).
3. I motivi terzo, quarto e sesto, che si prestano a esame congiunto per stretta connessione, sono in parte fondati.
3.1. Secondo quanto affermato da questo Tribunale in materia di contratto di fornitura d'acqua, nella verifica dei consumi, che servono di fondamento alla determinazione dei corrispettivi, ove sorga contestazione sulla causa di una eccedenza sospetta, in quanto non corrispondente al normale fabbisogno, occorre stabilire essa se dipenda da vizio del contatore, da errore di rilevazione o da errore di trascrizione ovvero da perdita occulta nell'impianto idrico, con esclusione, cioè, di un malfunzionamento dell'apparecchio di misura o di un altro fattore proprio dell'organizzazione del servizio, e quindi se la causa della elevata entità dei quantitativi contestati sia imputabile al gestore o all'utente. L'utente, qualora sia fondata la denuncia di consumi abnormi ingiustificatamente addebitati in un certo periodo di tempo, non è liberato dall'obbligazione di corrispondere la somma dovuta, bensì è tenuto a pagare la somma determinabile secondo criteri di carattere presuntivo, volti a far accertare i consumi controversi, quali possono essere storicamente desunti da misure anteriori o posteriori ovvero, in difetto, statisticamente delineati per una utenza caratterizzata dalla medesima tipologia d'uso e, se domestico, destinata a servizio del medesimo numero di persone. In altri termini, quello che cambia è soltanto il modo di determinare il corrispettivo periodico della somministrazione, e non l'obbligo di pagarlo. Nel caso di omesse o irregolari letture o fatture, inoltre, l'utente non è autorizzato a rifiutarsi di pagare la somma dovuta, che costituisce prestazione legata dal vincolo di corrispettività alla continua ed ininterrotta fornitura d'acqua, oggetto dell'obbligazione principale assunta dal gestore, e non può opporre nei suoi confronti, perciò, l'eccezione d'inadempimento, a meno che non lamenti la temporanea sospensione del servizio (Trib. Oristano 12 gennaio 2019, a cui si rinvia anche sulla ricostruzione del complesso di obblighi, principali ed accessori, derivanti dal rapporto di utenza idrica, con particolare riferimento alla disciplina del servizio idrico integrato sul territorio della Sardegna).
3.2. Nella specie, il rapporto dedotto in giudizio, riguardante la fornitura idrica a uso domestico residenziale intestata a L. P. e destinata alla casa di abitazione in (omissis), è in contestazione relativamente alla fattura emessa a saldo il 6 giugno 2014, per il periodo dal 1° gennaio 2007 al 18 aprile 2014, di importo pari a Euro 5.357,13, unica posta a base dell'atto di ingiunzione n. 2293/2016, di pari importo (v. doc. nn. 2-3, in fasc. oppon.).
3.3. Le eccezioni preliminari relative alla inesigibilità del credito, in pendenza dei mezzi alternativi di risoluzione della controversia, vanno respinte. Alla domanda di accesso alla conciliazione paritetica del 17 gennaio 2015, ha fatto seguito la comunicazione di chiusura della procedura il 22 luglio 2016, per mancata comparizione del rappresentante del richiedente (v. doc. n. 5, in fasc. oppon.; doc. n. 4, in fasc. oppos.). Il reclamo presentato contro la fattura il 13 dicembre 2014, invece, ha avuto effetto sospensivo fino alla risposta, in senso negativo, offerta al momento della costituzione in giudizio dal gestore (v. doc. n. 4, in fasc. oppon.).
3.4. Quanto alla preliminare eccezione di parziale prescrizione del diritto ai corrispettivi, stabilita in cinque anni, ex art. 2948, n. 4, cod. civ. (Cass. n. 1442 del 2015), nessun atto interruttivo è stato indicato dall'opposta. L'interruzione da parte del titolare del diritto presuppone, per quanto interessa, il ricevimento di un atto che valga a costituire in mora il debitore, di carattere recettizio, e non già la sua mera formazione. Non è stata allegato né provato, nello specifico, il recapito di fatture, solleciti o altre richieste di pagamento precedenti all'ingiunzione. La prescrizione, peraltro, opera nei limiti dell'eccezione dell'opponente, e non oltre i limiti di essa, cioè fino al 5 giugno 2009. Il regime di rilevabilità della causa estintiva invocata, ammessa solo su eccezione di parte, impedisce di trarre dagli atti e dai documenti le conseguenze ulteriori che ne deriverebbero, per i mesi successivi, in quanto l'eccezione è contenuta entro un determinato periodo, nonostante la data di ricezione della fattura sia sempre successiva a quella di emissione (v. citazione, pag. 7; comparsa, pag. 6).
3.5. Ne consegue che il periodo utile ai fini del calcolo, escluso quanto prescritto, si estende dal 6 giugno 2009 fino al 18 aprile 2014.
3.6. Allo scopo di determinare i corrispettivi, occorre riscontrare o, se necessario, ricostruire i consumi.
3.7. Non è stato denunciato alcun vizio del contatore, in relazione a un eventuale malfunzionamento del misuratore installato nel periodo in esame, avente matricola 96/293786, talché ogni verifica su di esso è superflua.
3.8. Non è stato denunciato, parimenti, alcun errore nella rilevazione o nella trascrizione delle letture relative al periodo in esame, pari a 2.372 mc alla data del 31 dicembre 2006 e a 5.337 mc alla data del 18 aprile 2014, per il totale di 2.965 mc, sicché ogni indagine in proposito è superflua.
3.9. È stata riconosciuta dall'interessato, per di più, l'esistenza di una perdita occulta, scoperta nella proprietà privata in data prossima e anteriore al 7 aprile 2017, in base alla comunicazione del gestore, e riparata nel corso dell'anno 2017, ad opera dell'utente, successivamente al periodo di fatturazione (cfr. citazione, pagg. 8-9; memoria ass., pagg. 1-2; doc. s. n., all. memoria istr.).
3.10. I quantitativi, perciò, debbono essere meramente riscontrati per il periodo in esame.
3.11. Accertata la insussistenza di cause di inattendibilità delle letture tratte dal contatore e riprodotte nella fattura, occorre prendere per pacifici e, come tali, non bisognosi di prova i consumi addebitati, perché essi non hanno formato oggetto di tempestiva e specifica contestazione, nella citazione in opposizione, ingiustificatamente volta a far accertare i consumi in via indiretta, secondo criteri presuntivi, applicabili solo in caso di indisponibilità delle misure dei quantitativi forniti (v. citazione, pagg. 7-10; doc. n. 3, in fasc. oppon.).
3.12. A questo punto, occorre applicare le tariffe, estrapolabili dalla fattura, nella parte analitica, contenente i valori annualmente aggiornati. Le voci si riferiscono ai canoni progressivi per volumi crescenti d'acqua presa dall'acquedotto, agli oneri di depurazione e fognatura, nonché alla quota fissa di accesso al servizio. È sufficiente sommare i singoli importi, a titolo di canoni, oneri e quota fissa, ovvero, per comodità di calcolo, sottrarre al totale imponibile di Euro 4.870,12, relativo al periodo intero di fatturazione, l'importo prescritto di Euro 1.731,89, relativo alle annualità 2007/2008 e alla parte iniziale del 2009. L'importo finale, che in tal modo si ottiene, è pari a Euro 3.138,23, limitatamente al periodo dal 6 giugno 2009 fino al 18 aprile 2014.
3.13. Ne consegue la somma complessiva per corrispettivi di Euro 3.452,05, inclusa l'imposta sul valore aggiunto, secondo l'aliquota applicabile (10%).
3.14. Pertanto, è accertata la esistenza ed entità del credito fatto valere dal gestore, nei limiti stabiliti.
4. La domanda di accertamento negativo del credito, così interpretate le richieste di declaratorie nel merito, è fondata solo in parte, con riguardo alla eccedenza sulla somma dovuta dall'utente.
5. La questione di decadenza della parte opposta dalla facoltà di proporre domanda riconvenzionale, sollevata dalla parte opponente nella memoria assertiva, va accolta e la domanda di accertamento positivo del credito, in misura anche diversa dalla somma ingiunta, pertanto, va dichiarata inammissibile.
5.1. Secondo la più recente e prevalente giurisprudenza, il giudizio di opposizione all'ingiunzione emessa dalla pubblica amministrazione, ai sensi dell'art. 3 del R.D. n. 639 del 1910 (ricondotto al rito ordinario di cognizione dall'art. 32, comma 1, del D.Lgs. n. 150 del 2011), è un giudizio di accertamento negativo della pretesa manifestata con il provvedimento impugnato, nel quale, a differenza del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, l'opponente assume la posizione di attore in senso formale e in senso sostanziale, sicché su di lui grava l'onere della prova, e l'amministrazione opposta, che riveste la qualità di convenuta, può, nelle forme e nei termini all'uopo previsti, proporre domanda riconvenzionale (Cass. n. 3341 del 2009).
5.2. Nella specie, la convenuta si è costituita in giudizio con la comparsa di risposta depositata il giorno stesso dell'udienza di comparizione, a seguito di rinvio d'ufficio, cioè il 22 marzo 2017, anziché almeno venti giorni prima dell'udienza fissata nella citazione, ai sensi degli artt. 166 e 167, secondo comma, cod. proc. civ., ed è incorsa in decadenza, perciò, rispetto alla domanda di accertamento del credito avanzata in via subordinata, avente natura propriamente di riconvenzionale.
6. Il motivo rimanente, cioè il quinto, che è ammissibile, nonostante le questioni sollevate in contrario, è fondato.
6.1. L'eccezione pregiudiziale inerente al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato non può che essere disattesa, per manifesta infondatezza, perché la convenuta non ha contestato che la domanda di accertamento negativo sia stata proposta, in cumulo, anche per i conguagli regolatori, né avrebbe potuto negare l'evidenza, ma ha censurato che essa non sia stata qualificata come riconvenzionale dall'interessato, il che non solo è ininfluente, trattandosi di poteri officiosi, ma è anche inesatto, trattandosi di parte avente posizione formale e sostanziale di attore.
6.2. L'eccezione pregiudiziale inerente al difetto di giurisdizione va anch'essa disattesa.
6.2.1. Nella giurisprudenza della Corte regolatrice, è da tempo acquisito che la domanda con cui l'utente del servizio pubblico di erogazione dell'acqua, contestando l'importo preteso per la fornitura dal gestore del servizio in base ad una determinata tariffa, ne richieda la riduzione in applicazione di una diversa tariffa, introduce una controversia relativa al rapporto individuale di utenza e spetta, pertanto, alla giurisdizione del giudice ordinario. Tali controversie sono escluse dall'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, in quanto non vedono coinvolta la pubblica amministrazione come autorità. Né la giurisdizione del giudice amministrativo è configurabile per il fatto che la controversia investe l'atto amministrativo generale con cui sono determinate le tariffe, atteso che al riguardo viene in rilievo il potere del giudice ordinario, ai sensi dell'art. 5 della L. n. 2248 del 1865, all. E, di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi, la cui efficacia condizioni l'esistenza ed il contenuto del diritto sostanziale costituente l'oggetto del giudizio (Cass. sez. un. n. 4584 del 2006; cfr., in precedenza, sez. un. n. 1278 del 2005, sez. un. n. 7265 del 2004 e sez. un. n. 38 del 1999).
6.2.2. Non attiene ai rapporti individuali, intercorrenti tra il gestore ed i singoli utenti, bensì al rapporto concessorio, instaurato tra il concessionario di pubblico servizio e l'ente pubblico concedente, invece, la regola di riparto secondo cui le controversie concernenti indennità, canoni od altri corrispettivi, rimesse alla giurisdizione del giudice ordinario, sono solo quelle di contenuto meramente patrimoniale, mentre, qualora coinvolgano la verifica dell'esercizio di poteri discrezionali nella determinazione dei canoni, e non l'accertamento tecnico dei presupposti fattuali, sia sull'an che sul quantum, le medesime sono attratte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di pubblici servizi (Cass. sez. un. n. 24902 del 2011).
6.2.3. Nella specie, l'attore ha agito in qualità di utente per ottenere l'accertamento negativo del debito per corrispettivi riferiti ad anni precedenti a una sopravvenienza tariffaria e la convenuta ha contestato la giurisdizione del Giudice ordinario, chiedendo dichiararsi il difetto a favore del Giudice amministrativo.
6.2.4. Con riferimento al criterio generale di riparto della giurisdizione, va rilevato che la controversia sorta fra le parti non riguarda in via principale la legittimità degli atti amministrativi di revisione tariffaria, di cui si chiede la disapplicazione, bensì la legittimità della pretesa creditoria fondata sul rapporto di utenza. La cognizione è senz'altro devoluta, perciò, ex art. 2 della L. n. 2248 del 1865, all. E, alla giurisdizione ordinaria, facendosi questione di un diritto soggettivo, e non di un interesse legittimo, ancorché siano stati emanati provvedimenti dell'autorità amministrativa. Nella parte in cui la contestazione cade sopra una posizione soggettiva di diritto o di libertà, che si pretende lesa dagli atti di regolazione dell'autorità di settore, ex artt. 4 e 5, in quanto incidenti sul contenuto di un obbligo contrattuale, il Giudice ordinario si limita a conoscere degli effetti eterointegrativi, in relazione all'oggetto del giudizio, cioè in relazione al contratto e, in particolare, ai corrispettivi derivanti dalla sua esecuzione, e non direttamente degli atti amministrativi e dei regolamenti, che restano sempre disapplicabili incidenter tantum, ove non conformi alle leggi, con accertamento, cioè, meramente incidentale.
6.2.5. Con riferimento alle materie di giurisdizione esclusiva di cui all'art. 133, comma 1, lettere c), l) e z-ter), del D.Lgs. n. 104 del 2010, potenzialmente interferenti, va rilevato che non sussistono i presupposti per l'attrazione della controversia alla sfera giurisdizionale del Giudice amministrativo. Le controversie ivi nominate sono quelle relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, e quelle aventi ad oggetto i provvedimenti adottati dalle autorità indipendenti, fra cui l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, nonché l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua. Non vi rientrano le controversie nelle quali gli effetti dei provvedimenti non sono contestati direttamente, nei confronti dell'autorità di vigilanza, bensì indirettamente, in relazione ai riflessi sui rapporti di diritto comune. È evidente, dunque, la estraneità della presente controversia alla giurisdizione esclusiva, in conseguenza della diversità del rapporto controverso rispetto al rapporto concessorio e della mera patrimonialità della questione, priva di connessione funzionale con l'ordinamento settoriale. Non viene in questione il provvedimento regolatorio di per sé, né è impugnata la scelta metodologica di carattere discrezionale in materia tariffaria, ma soltanto la pretesa economica relativa a una determinata prestazione, vale a dire posizioni tutte di diritto soggettivo, di fonte negoziale, e non anche posizioni di interesse legittimo.
6.3. Venendo al merito, occorre verificare se siano dovute somme aggiuntive a titolo di conguagli per partite pregresse nei rapporti di fornitura idrica facenti capo alla società concessionaria del servizio per l'ambito territoriale sardo.
6.3.1. Nella giurisprudenza amministrativa, in relazione al metodo tariffario previgente, si è affermato il principio secondo cui all'utente del servizio idrico integrato non può essere richiesta una tariffa maggiorata retroattiva, ai fini del riequilibrio delle condizioni finanziarie del gestore. Le eventuali modifiche, come statuito, hanno effetto solo per il futuro, nel senso che consentono di evitare il procrastinarsi del disequilibrio, e non anche di elidere gli effetti negativi prodotti nel passato: gestori ed autorità d'ambito debbono, quindi, intervenire tempestivamente per adeguare la tariffa; eventuali ritardi od omissioni non possono essere scaricati sull'utenza tramite un adeguamento tariffario ex post (TAR Umbria 23 febbraio 2011; conf. TAR Lombardia 17 aprile 2014). A tale orientamento ha aderito la giurisprudenza di merito nel distretto sardo, interessato da un ampio contenzioso, con una serie di pronunce, per quanto noto, di segno contrario alla efficacia retroattiva della nuova tariffa, ai fini del recupero del passivo (così, per prima, Trib. Nuoro, ord. 12 aprile 2017; in senso conforme, Trib. Nuoro 24 febbraio 2019, nonché Trib. Sassari 23 agosto 2018 e 11 giugno 2019, queste ultime con espressa disapplicazione dei provvedimenti tariffari; si veda anche Trib. Nuoro, ord. 22 dicembre 2017, confermata a seguito di reclamo il 15 giugno 2018, recante inibitoria, a tutela di interessi collettivi, dei preavvisi di sospensione della fornitura e degli atti di riscossione coattiva in relazione alle partite pregresse, e sulla stessa linea, infine, Trib. Cagliari, ord. 1° dicembre 2017, ammissiva dell'azione collettiva, e di seguito C. App. Cagliari, ord. 1° marzo 2018, reiettiva del reclamo, sulla non manifesta infondatezza della questione di illegittimità dell'autorizzazione al recupero di costi anteriori, ora per allora).
6.3.2. La questione, in questa sede, merita approfondimento, alla luce del quadro normativo e regolatorio incidente sui rapporti individuali di utenza nel territorio regionale.
6.3.3. Tutte le quote in cui si articola la tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo e sono determinate secondo il principio della copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio, secondo il disposto dell'art. 154, comma 1, del D.Lgs. 152 del 2006, recante il codice dell'ambiente, con cui ha ricevuto attuazione la direttiva 2000/60/CE, in materia di acque, relativamente al c.d. principio del full cost recovery. Compete all'Autorità d'ambito determinare la tariffa, ai sensi del comma 4. Al gestore, invece, spetta applicarla nei confronti degli utenti, ai sensi del comma 5.
6.3.4. Su tali basi si fonda la introduzione dei conguagli come componente tariffaria. Con l'art. 10, comma 11, del D.L. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 106 del 2011, è stata istituita l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, qualificata, nei commi successivi, come autorità amministrativa indipendente dal Governo e dotata, tra le varie funzioni, nel comma 14, alle lettere c), d) ed e), del potere di definizione delle componenti di costo per la determinazione della tariffa, del potere di predisposizione del metodo tariffario, con riguardo a ciascuna delle quote in cui il corrispettivo si articola, e del potere di approvazione delle tariffe predisposte dalle competenti autorità. Soppresso l'ente, le funzioni attinenti alla regolazione e alla vigilanza sulla tariffa relativa ai servizi idrici sono state trasferite all'Autorità per l'energia elettrica e il gas, ai sensi dell'art. 21, comma 19, del D.L. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 214 del 2011, nonché del D.P.C.M. del 20 luglio 2012.
6.3.5. L'Autorità indipendente, nel frattempo divenuta Autorità per l'energia elettrica, il gas e il servizio idrico (AEEGSI), con deliberazione n. 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, ha definito le componenti di costo e approvato il metodo tariffario. Secondo le premesse, tra le componenti tariffarie sono incluse anche le eventuali partite pregresse, derivanti da conguagli maturati in periodi precedenti al trasferimento delle competenze all'Autorità stessa. Il provvedimento di regolazione, all'art. 2, comma 1, lettera e), contempla la componente relativa ai conguagli, che entrano a far parte della tariffa. Come prescritto dagli artt. 3 e segg., la determinazione dei nuovi corrispettivi (tutti) deve avvenire, in sede di prima applicazione, assumendo a base di calcolo i dati di bilancio relativi all'anno 2012. Ai sensi dell'art. 6, comma 1, a decorrere dal 1° gennaio 2014, i gestori sono tenuti ad applicare le tariffe già approvate per il 2013, mentre, ai sensi del comma 2, la differenza tra i costi riconosciuti sulla base delle tariffe già applicate ed i costi riconosciuti sulla base delle tariffe poi approvate, ai fini dell'aggiornamento tariffario, deve formare oggetto di conguaglio successivamente all'atto di approvazione, con riferimento alle singole annualità. Il metodo tariffario di cui all'allegato A, contenente le disposizioni attuative, coerentemente prevede che a partire dall'anno 2014, per ciascun anno, sia determinato il conguaglio relativo all'anno precedente. Tuttavia, l'articolata disciplina sugli schemi regolatori, all'art. 31, ponendo una disposizione sui generis, tenuto conto del contesto in cui si trova collocata, accanto a disposizioni strettamente tecniche di carattere economico e finanziario, riconosce la spettanza anche delle partite pregresse: "Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all'Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d'Ambito o dagli altri soggetti competenti e comunicati all'Autorità". L'intenzione di disporre per il passato, annunciata fin dalle premesse, è inequivocabile.
6.3.6. Il Commissario straordinario per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna, a cui la Regione ha attribuito le funzioni già svolte dall'Autorità d'ambito nelle more del riordino del servizio idrico integrato, in carica fino al 31 dicembre 2014, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della L.R. n. 3 del 2013, nel termine prorogato dall'art. 1, comma 1, della L.R. n. 5 del 2014, con deliberazione n. 18 del 26 giugno 2014, in attuazione della disposizione regolatoria poc'anzi citata, ha quantificato i conguagli complessivamente spettanti al gestore per gli anni precedenti al 2012.
6.3.7. Nella nota informativa in seguito indirizzata agli utenti, con finalità di trasparenza, il gestore ha illustrato i conguagli per le partite pregresse, chiamandoli "regolatori" e trasferendo così, nominalmente, all'oggetto un attributo del titolo, e li ha definiti come una componente tariffaria di competenza dell'anno 2014, rappresentativa della differenza tra i costi e i ricavi sino al 2011, per un ammontare commisurato ai consumi di ciascun utente nel 2012.
6.3.8. Tutto ciò premesso, la deliberazione dell'Autorità indipendente in materia tariffaria, adottata nell'esercizio del potere regolatorio in relazione al servizio idrico integrato, che è nella forma pur sempre un atto amministrativo, in ragione della natura del soggetto da cui proviene, senza che abbia rilievo se sia un atto normativo o un atto a contenuto generale, non può porsi in contrasto col principio di irretroattività. La regola dell'efficacia pro futuro, sancita dall'art. 11 disp. prel. cod. civ., è derogabile soltanto ad opera di fonti del diritto primarie, le quali eccezionalmente retroagiscano negli effetti, o ad opera di fonti secondarie a ciò autorizzate, le quali dispongano in conformità di una espressa deroga di legge. Nella ricostruzione tradizionale della dottrina, il fondamento del principio di irretroattività degli atti amministrativi è individuato nel principio di legalità, che garantisce la certezza dei rapporti giuridici e tutela l'affidamento degli interessati sulla stabilità delle posizioni soggettive, salvo che la legge non attribuisca alla pubblica amministrazione il potere di disporre anche per il passato, con effetti sfavorevoli nei confronti dei privati. Negli stessi termini è il costante orientamento della giurisprudenza, anche di legittimità, secondo cui i provvedimenti amministrativi, allorché incidano negativamente nella sfera giuridica ed economica dei destinatari, non possono avere effetto retroattivo, in applicazione del principio di legalità, ad onta di una diversa determinazione da parte dell'autorità (Cass. n. 6942 del 2004, con riferimento al caso di aumento dei canoni per la concessione di beni pubblici; cfr. Cass. sez. un. n. 15866 del 2011). Il principio di irretroattività è stato ribadito, altresì, con riferimento al contratto di somministrazione di acqua potabile, nel senso che i provvedimenti di adeguamento delle tariffe, ove prevedano incrementi, non possono avere efficacia retroattiva (Cass. n. 9344 del 2004).
6.3.9. Come affermato dalla giurisprudenza, inoltre, in occasione dello scrutinio di una tipologia di provvedimenti affine, gli atti emanati nell'esercizio del potere normativo secondario dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas (o, altrimenti, gli atti precettivi collettivi), nello specifico ai sensi dell'art. 2, comma 12, lett. h), della L. n. 481 del 1995, sulla definizione dei livelli generali di qualità dei servizi, tramite l'integrazione del regolamento di servizio, possono in via riflessa integrare, ai sensi dell'art. 1339 cod. civ., il contenuto dei rapporti di utenza individuali pendenti, anche in senso derogatorio rispetto alle norme di legge, ma alla duplice condizione che queste ultime siano meramente dispositive - e, dunque, derogabili dalle stesse parti - e che la deroga venga fatta dall'Autorità a tutela dell'interesse dell'utente, restando invece esclusa - salvo che una previsione speciale di legge o di una fonte comunitaria ad efficacia diretta non la consenta - la deroga a norme di legge imperative e la deroga a norme di legge dispositive a sfavore dell'utente (Cass. n. 16401 del 2011; conf. n. 23184 del 2014).
6.3.10. Ne deriva che entrambi i provvedimenti amministrativi in esame, sia quello presupposto che quello conseguente, in ragione della variazione apportata alle condizioni economiche dei rapporti in corso, con maggiori somme addebitate a titolo di conguagli, debbono considerarsi illegittimi per violazione dell'art. 11 disp. prel. cod. civ., in questa sede incidentalmente accertata, e come tali debbono essere disapplicati, limitatamente al rapporto dedotto in giudizio. Non entrano in gioco i criteri contabili di determinazione e di imputazione della quota annuale dei costi di investimento e dei costi di esercizio, né i criteri matematici di quantificazione delle componenti tariffarie, oggetto degli schemi regolatori. Il problema nasce dall'allocazione delle perdite, accumulate negli esercizi precedenti al mutamento della disciplina, a carico degli utenti, anziché dei soci della società concessionaria del servizio, in dipendenza di una disposizione di carattere univocamente retroattivo, unica contestata. Non è in questione, dunque, il nuovo sistema tariffario, di cui i conguagli annuali sono una componente ordinaria, necessaria al recupero dei costi e al riequilibrio dei conti, ma il tentativo di recuperare il deficit di bilancio pregresso. Tale fine viene perseguito per il tramite, e sotto il nome, di quella posta contabile, piegata a finalità di prelievo coattivo e generalizzato, a prescindere dalla fruizione del servizio e dal nesso sinallagmatico con alcuna prestazione: a supportare il meccanismo, infatti, non sono i consumi registrati per ciascun utente nei periodi anteriori (dall'anno 2005 al 2011, precisamente dal 1° gennaio 2006, quando la gestione privata ha avuto inizio, dopo la cessazione di quelle comunali), ma la mera titolarità di utenze attive alla data di entrata in vigore della nuova disciplina in materia tariffaria (1° gennaio 2014), mentre il riferimento all'anno 2012 assolve la funzione di mero parametro di riparto tra gli utenti del disavanzo da ripianare. In tal modo, viene palesemente contraddetto il fondamento contrattuale del rapporto di utenza idrica (cfr. Corte cost. n. 335 del 2008).
6.3.11. Esclusa la retroattività della censurata innovazione, per contrasto con l'art. 11 disp. prel. cod. civ., rispetto ai periodi in cui i rapporti individuali di utenza hanno già avuto esecuzione, senza accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, viene meno il presupposto legale della pretesa recuperatoria, per somme ulteriori, in base a conto consuntivo. Né l'autorità di vigilanza né l'autorità d'ambito, del resto, possono sottrarsi al principio di legalità dei tributi di cui all'art. 23 della Costituzione, al principio sulle fonti delle obbligazioni di cui all'art. 1173 cod. civ. ed al principio di autonomia contrattuale di cui all'art. 1322 cod. civ., che concorrono a delineare la libertà di determinazione del contenuto del contratto, salvo che l'integrazione di esso ed in particolare l'inserzione di clausole e di prezzi imposti avvenga, ex artt. 1339 e 1374 cod. civ., secondo la legge. Non esistono ragioni eccezionali capaci di derogare ai principi generali dell'ordinamento giuridico, ove non sia la legge stessa a prevederle, e nessuna disposizione legislativa, per quanto consta, è stata introdotta in via transitoria, ai fini del risanamento delle finanze dei gestori del servizio idrico integrato, né i principi di economicità della gestione e di salvaguardia dell'equilibrio finanziario, sottesi alle disposizioni legislative sulla tariffa del servizio stesso, comportano alcuna espressa deroga al principio di irretroattività.
6.3.12. Alla disapplicazione degli atti amministrativi consegue la inesistenza del maggior debito in base ad essi determinato.
6.3.13. Il rilievo del vizio di legittimità assorbe la questione ulteriore, di carattere subordinato, inerente al decorso del termine di prescrizione del diritto ai conguagli, perché il limite dei rapporti esauriti, che si impone alle norme innovative con efficacia retroattiva e, a maggior ragione, agli atti amministrativi, presuppone necessariamente la validità del mutamento.
6.4. Nella specie, la fattura del 28 aprile 2016, emessa a titolo di conguagli per partite pregresse, in relazione agli anni 2005/2011, è priva di titolo giuridico e la pretesa differenza, quantificata in Euro 436,33, per maggiori oneri di gestione del servizio già erogato nei precedenti periodi, non è dovuta (v. doc. n. 6, in fasc. oppon.).
7. Conclusivamente, va accolta la domanda principale di annullamento e annullata l'ingiunzione, per mancanza di esatta corrispondenza tra la minor somma dovuta e la somma ingiunta, a titolo di corrispettivi di fornitura idrica, ed accolta, per quanto di ragione, la domanda principale di accertamento negativo del credito; va dichiarata inammissibile, invece, la riconvenzionale; va accolta, infine, la domanda principale ulteriore, con disapplicazione dei provvedimenti amministrativi illegittimi e conseguente disconoscimento del diritto di riscuotere alcuna somma a titolo di conguagli per partite pregresse.
8. La soccombenza reciproca, desumibile dall'ammontare del credito per corrispettivi, e la novità della questione giuridica relativa ai conguagli, priva di precedenti specifici nella giurisprudenza di legittimità, giustificano la compensazione delle spese di lite per l'intero.
P.Q.M.
Il Tribunale, definendo il giudizio, respinta ogni contraria domanda ed eccezione:
1) annulla l'ingiunzione opposta;
2) dichiara la inesistenza, per intervenuta prescrizione, del diritto ai corrispettivi in eccedenza rispetto alla somma dovuta di Euro 3.452,05, per il periodo dal 6 giugno 2009 fino al 18 aprile 2014;
3) dichiara inammissibile la domanda riconvenzionale;
4) disapplica la deliberazione dell'Autorità per l'energia elettrica, il gas e il servizio idrico n. 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, allegato A, art. 31, e la deliberazione del Commissario straordinario per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna n. 18 del 26 giugno 2014;
5) dichiara la inesistenza del diritto di A. s.p.a. di riscuotere alcuna somma, nei confronti di L. P., a titolo di conguagli per partite pregresse, in forza dei provvedimenti amministrativi suddetti;
6) compensa interamente tra le parti le spese di lite.
Così deciso in Oristano, l'8 novembre 2019.
Il Giudice
(dott. Antonio Angioi)


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